原載《廣東飼料》2012年第二期

新《條例》大家談

聚焦行業(yè)新條例：安全標準顯著提高

在行業(yè)的高度關(guān)注下，2011年11月15日，國務(wù)院公布了修訂后的《飼料和飼料添加劑管理條例》（以下簡稱《條例》），并將于今年5月1日正式實施。

對比發(fā)現(xiàn)，新《條例》總共修改了36處內(nèi)容，其中新增9條，修改25條，用長達4000字的篇幅，對飼料和飼料添加劑的質(zhì)量安全提出了更高要求，進一步強化政府主管部門的監(jiān)管、培育、服務(wù)的職責，完善生產(chǎn)、經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全管理制度，并加大了違法行為處罰力度。

飼料安全，直接關(guān)系動物產(chǎn)品的質(zhì)量安全，最終影響人類健康。近年來，向飼料中違法添加違禁物質(zhì)等行為時有發(fā)生，由此引發(fā)的食品安全事故經(jīng)主流媒體曝光后，已引起公眾的不安、不滿甚至憤怒。公眾對動物產(chǎn)品質(zhì)量安全的強烈要求與飼料工業(yè)整體素質(zhì)偏低、質(zhì)量安全形勢日趨復雜、市場監(jiān)管缺乏力度之間的矛盾已經(jīng)十分突出。

新《條例》里面，“安全”兩字總共出現(xiàn)了30次。顯然，政府希望借助《條例》修訂的契機，進一步健全飼料管理法律法規(guī)體系，完善飼料生產(chǎn)經(jīng)營誠信體系，建立完善政府監(jiān)管、企業(yè)負責、社會參與的飼料質(zhì)量安全風險防控機制，確保飼料產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)步提高。

另外，中國飼料業(yè)在經(jīng)歷了將近三十年的快速發(fā)展之后，已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段。《飼料工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，未來五年，我國飼料工業(yè)的總體目標是飼料產(chǎn)量平穩(wěn)增長，質(zhì)量安全水平顯著提升，飼料資源利用效率穩(wěn)步提高，飼料企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營更加規(guī)范，產(chǎn)業(yè)集中度繼續(xù)提高。

新《條例》緊扣飼料工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性和前瞻性，也提出了更有針對性、可操作性以及更嚴格的規(guī)定，有助于加快解決行業(yè)準入門檻偏低、標準滯后、創(chuàng)新乏力等問題，同時為現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、包裝方式變革、問題產(chǎn)品召回等舉措提供了強大的政策支持。新《條例》無疑將為《飼料工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的順利落實保駕護航。

因此，《條例》的修訂，既符合公眾意愿，順應(yīng)行業(yè)發(fā)展大勢，也體現(xiàn)政府實事求是的精神！對推進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，都將產(chǎn)生積極而深遠的促進作用。

《條例》的修訂，對政府、企業(yè)、經(jīng)銷商、養(yǎng)殖戶都提出了新的要求。本刊編輯部在認真分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)了新《條例》的九大亮點，希望幫助大家更深入地學習，更準確地解讀，更到位地貫徹落實。

關(guān)注一：政府管理部門監(jiān)管不力將問責

新《條例》對地方政府的監(jiān)管職責和行政責任的明確規(guī)定是一大亮點。

一是增加了地方人民政府的監(jiān)管職責�？h級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導本行政區(qū)域飼料、飼料添加劑的監(jiān)督管理工作，建立健全監(jiān)督管理機制，保障監(jiān)督管理工作的開展。

二是完善了飼料管理部門的職責。農(nóng)業(yè)部和省級飼料管理部門將根據(jù)飼料、飼料添加劑質(zhì)量安全狀況的監(jiān)測情況，發(fā)布安全預警信息；農(nóng)業(yè)部和縣級以上地方人民政府飼料管理部門有義務(wù)指導養(yǎng)殖戶安全、合理使用飼料、飼料添加劑。

三是增加了飼料管理部門不依法履行職責的法律責任。國家農(nóng)業(yè)行政管理部門及地方政府相關(guān)部門等不履行職責或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責任。

新《條例》將地方人民政府切實地納入飼料、飼料添加劑監(jiān)管體系，能夠更有力地震懾不法行為，更及時地發(fā)現(xiàn)安全隱患，更有效地防范風險。不過，怎樣對地方政府工作給予指導、支持，并進行考核，仍需要進一步明確。

當然，增設(shè)“行政問責”機制，核心目的不在于事后懲戒處理官員，而是切實推進依法行政。在這個問題上，政府管理部門在配套法規(guī)不健全、人力匱乏、裝備不先進的情況下，尤其需要提高行政隊伍的規(guī)范執(zhí)法意識和依法行政能力。

關(guān)注二：境外企業(yè)將納入統(tǒng)一管理和監(jiān)督

　　根據(jù)新《條例》第二十四條規(guī)定，境外企業(yè)不得直接在中國銷售飼料、飼料添加劑，應(yīng)當依法在中國境內(nèi)設(shè)立銷售機構(gòu)或者委托符合條件的中國境內(nèi)代理機構(gòu)銷售。

今年5月1日之后，由于境外企業(yè)“直銷”方式被明令禁止，在國內(nèi)市場上沒有設(shè)立正式銷售機構(gòu)或者代理機構(gòu)的飼料和飼料添加劑進口商，應(yīng)盡快按照規(guī)定調(diào)整銷售方式，以免在新《條例》正式實施后，業(yè)務(wù)受到不利影響。

新《條例》還規(guī)定，向中國出口的飼料、飼料添加劑的包裝和標簽不符合中國檢驗檢疫要求及相關(guān)規(guī)定的，不得入境。

這一系列規(guī)定，無疑有利于我國飼料市場的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。在國家之間飼料業(yè)發(fā)展水平不一致，對飼料和飼料添加劑的生產(chǎn)要求甚至存在較大差異的前提下，基于飼料安全、產(chǎn)業(yè)安全和食品安全的考慮，我國有必要做出以上要求。

當然，這不等同于禁止進口飼料產(chǎn)品參加市場競爭。事實上我國飼料業(yè)是較早對外開放、市場化程度較高的行業(yè)，像正大集團、建明工業(yè)等一批外資企業(yè)為我國飼料工業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻，也獲得了豐厚的回報，如今在我國飼料市場仍占有舉足輕重的地位。

有業(yè)內(nèi)人士表示，其實國外企業(yè)向中國出口飼料一向都需要向農(nóng)業(yè)部備案，一般都是通過代理機構(gòu)來銷售飼料產(chǎn)品，很少有直接銷售的。再說，境外企業(yè)出口到國內(nèi)市場的主要是一些寵物飼料和飼料添加劑，數(shù)量并不大，從飼料的質(zhì)量和價格來說，進口飼料與國產(chǎn)飼料相比沒有太大優(yōu)勢，中國飼料和添加劑基本能夠自給自足。預計以上規(guī)定對進口飼料、飼料添加劑的市場沖擊不會太大。

關(guān)注三：新飼料添加劑的安全要求更高

基于保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全和人體健康的需要，新《條例》對新飼料添加劑審定的要求更為嚴格。

新《條例》規(guī)定，申請新飼料添加劑審定的，除了需要提供名稱、主要成分、理化性質(zhì)、研制方法、生產(chǎn)工藝、質(zhì)量標準、檢測方法、檢驗報告、穩(wěn)定性實驗報告、環(huán)境影響報告、污染防治措施，以及國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的試驗機出具的飼喂效果、殘留消解動態(tài)以及毒理學安全性評價報告之外，還必須說明添加目的、使用方法，并提供可能對人體健康造成影響的分析評價報告。

在全國飼料評審委員會組成上，新《條例》也明確要求增加食品安全風險評估等方面的專家。

《條例》同時增加了對新飼料、新飼料添加劑五年監(jiān)測期的規(guī)定。在此期間，國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門一旦證實其存在安全問題，將撤銷新飼料、新飼料添加劑證書，并予以公告。

飼料添加劑是飼料業(yè)科技含量較高的部分，但同時也是魚龍混雜。新《條例》明顯提高了新飼料添加劑的生產(chǎn)門檻與監(jiān)管力度，如果執(zhí)行到位，將有效打擊以“新產(chǎn)品”的噱頭進行忽悠的行為，遏制惡意炒作行為，進一步規(guī)范飼料添加劑市場。

從另一個角度看，這也可以視作政府對企業(yè)開展對人體有益添加劑科學研發(fā)的一種保護與鼓勵。

關(guān)注四：保障生產(chǎn)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全

去年12月蒙牛“毒牛奶門”以及今年年初的“假雞蛋”風波，媒體都有意無意地將矛頭指向了飼料生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在感嘆媒體對飼料業(yè)有偏見的同時，行業(yè)也需要反思。

就目前而言，全國飼料生產(chǎn)企業(yè)超過1萬家，大部分是中小企業(yè)，管理水平參差不齊，企業(yè)低水平經(jīng)營、產(chǎn)品科技含量不高、市場無序競爭等問題亟待解決，飼料行業(yè)聯(lián)合、重組、兼并步伐需要加快，產(chǎn)業(yè)集中度需要進一步提高。

飼料、飼料添加劑生產(chǎn)環(huán)節(jié)作為保障飼料質(zhì)量安全的第一道屏障，如果不規(guī)范、不標準，必然后患無窮。為了保證生產(chǎn)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全，新《條例》增加了生產(chǎn)企業(yè)采購原料的查驗和記錄制度；完善了生產(chǎn)過程的質(zhì)量安全管理措施；明確了飼料、飼料添加劑的包裝和標簽要求。新《條例》強調(diào)，“禁止使用飼料原料目錄、飼料添加劑品種目錄和藥物飼料添加劑品種目錄以外的任何物質(zhì)生產(chǎn)飼料。”

保證產(chǎn)品安全可控是飼料、飼料添加劑企業(yè)的首要責任！新《條例》對生產(chǎn)企業(yè)提出了更高要求，將迫使更多企業(yè)走上精益化生產(chǎn)的道路，并建立自身的質(zhì)量安全可追溯體系。這或許會進一步增加企業(yè)的運營成本，但對整個行業(yè)而言，能夠有效提升飼料安全監(jiān)管的效率和能力，降低出現(xiàn)重大食品安全事故的風險。

對于重塑行業(yè)形象，提高消費者信心，無疑也是非常有利的。

關(guān)注五：遏制經(jīng)營環(huán)節(jié)造假行為

從經(jīng)營環(huán)節(jié)看，全國飼料銷售門店數(shù)十萬家，法律法規(guī)意識淡薄，因為數(shù)量多、分布廣、規(guī)模小，加之違法成本較低，拆包、分裝、前店后廠等現(xiàn)象難以根除。

據(jù)介紹，藥物添加劑是被違規(guī)濫用最多的。激素類的添加劑由于殘留嚴重已經(jīng)被明文禁止使用，但還沒有完全絕跡；抗生素、鎮(zhèn)靜劑、促長劑等產(chǎn)品的不科學使用，已經(jīng)引起不少業(yè)內(nèi)有識之士的擔憂。還有一些新型添加劑，對人體的危害作用亦尚未評估出來。

針對這些問題，新《條例》對飼料的經(jīng)營環(huán)節(jié)做出了如下規(guī)定：一是完善了進貨查驗制度。二是規(guī)定經(jīng)營者不得對飼料、飼料添加劑進行拆包、分裝，不得進行再加工或者添加任何物質(zhì)。三是增加了產(chǎn)品追溯制度。

　　新《條例》能封堵經(jīng)營環(huán)節(jié)違法添加的漏洞，有效杜絕飼料造假現(xiàn)象的發(fā)生。但如果監(jiān)管、執(zhí)行不到位，就算法規(guī)再完備，也難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

飼料安全千頭萬緒，監(jiān)管鏈條長，流通環(huán)節(jié)無疑是現(xiàn)狀最復雜、問題最集中、監(jiān)管最困難的其中一環(huán)。對于管理粗放的飼料經(jīng)營者，政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會監(jiān)督三者一個都不能少。政府還必須花大力氣，在優(yōu)勝劣汰的市場法則下,加速經(jīng)營環(huán)節(jié)的“洗牌”。

關(guān)注六：防止養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法添加

“有需求就有市場。”在動物養(yǎng)殖過程中，現(xiàn)階段國內(nèi)養(yǎng)殖理念落后，養(yǎng)殖方式不科學，過億的養(yǎng)殖戶總體素質(zhì)仍偏低，濫用飼料添加劑和非法添加物的行為時有發(fā)生。正因為這樣，一些不法飼料和飼料添加劑生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)受利益驅(qū)使，才不惜鋌而走險，以身試法，非法生產(chǎn)或提供國家明令禁止使用的添加物。

為規(guī)范養(yǎng)殖戶行為，新《條例》規(guī)定，禁止使用農(nóng)業(yè)部公布禁用的物質(zhì)以及對人體具有直接或者潛在危害的其他物質(zhì)養(yǎng)殖動物；禁止在反芻動物飼料中添加乳和乳制品以外的動物源性成分；禁止使用無產(chǎn)品標簽、無產(chǎn)品質(zhì)量標準、無產(chǎn)品質(zhì)量檢驗合格證的飼料、飼料添加劑。此外還規(guī)定，養(yǎng)殖者使用自行配制的飼料的，應(yīng)當遵守自行配制飼料使用規(guī)范，并不得對外提供。

從養(yǎng)殖行業(yè)的情況來看，由于散養(yǎng)戶仍舊占據(jù)了較大比例，三五年內(nèi)還難以得到徹底改觀，政府要規(guī)范養(yǎng)殖環(huán)節(jié)對飼料、飼料添加劑的使用，挑戰(zhàn)依然不小。一則政府仍需落實扶持政策，扎實推進集約化、規(guī)模化、標準化養(yǎng)殖，讓生態(tài)與健康養(yǎng)殖模式深入人心；二則政府必須承擔起教導養(yǎng)殖戶的義務(wù)，一旦養(yǎng)殖戶能夠在飼養(yǎng)生產(chǎn)中做到知法、守法、合法經(jīng)營，向違法企業(yè)說“不”，使用環(huán)節(jié)的諸多問題都迎刃而解。當然，這也不容易做到。

關(guān)注七：鼓勵飼料散裝化

目前，國內(nèi)飼料生產(chǎn)企業(yè)無論從采購、運輸、生產(chǎn)、庫存等方面都存在很大的浪費，屬于高成本運作。怎樣破解這一問題？《飼料工業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出了“推廣散裝飼料”的策略——鼓勵飼料生產(chǎn)企業(yè)推進“廠場對接”銷售模式，推廣配合飼料散裝運輸和儲存利用，降低包裝和銷售中間環(huán)節(jié)費用，走循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展道路。

新《條例》為這一策略的實施提供了法律依據(jù)：飼料生產(chǎn)企業(yè)直接銷售給養(yǎng)殖者的飼料可以使用罐裝車運輸。罐裝車應(yīng)當符合國家有關(guān)安全、衛(wèi)生的規(guī)定，并隨罐裝車附具符合相關(guān)規(guī)定的標簽。

在飼料行業(yè)推動散裝飼料，好處不少，比如節(jié)約包裝費、減少飼料損耗、節(jié)約大量勞動力、減少倉儲場地、減少環(huán)境污染等。據(jù)說，正大、六和、中惠等飼料產(chǎn)能較大的企業(yè)都已經(jīng)在使用散裝飼料，但整體還處于探索階段。一旦政府引入專項資金，成功構(gòu)建一條專業(yè)化的散裝飼料產(chǎn)、運、儲、用等環(huán)節(jié)構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)鏈，飼料生產(chǎn)方式、流通方式將迎來一場革命。

“十二五”期間，飼料散裝運輸及配套技術(shù)的研發(fā)，或許會成為我國飼料業(yè)的一大熱點。

關(guān)注八：明確飼料生產(chǎn)企業(yè)召回義務(wù)

近年來，問題飼料得不到及時有效處理，既給養(yǎng)殖業(yè)安全帶來隱患，也成為產(chǎn)銷糾紛焦點。

對此，《條例》第二十八條作出規(guī)定：飼料、飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的飼料、飼料添加劑對養(yǎng)殖動物、人體健康有害或者存在其他安全隱患的，應(yīng)當立即停止生產(chǎn)，通知經(jīng)營者、使用者，向飼料管理部門報告，主動召回產(chǎn)品，并記錄召回和通知情況。召回的產(chǎn)品應(yīng)當在飼料管理部門監(jiān)督下予以無害化處理或者銷毀。

這是國家首次將飼料、飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)召回義務(wù)納入飼料法規(guī)。借助飼料管理部門的行政手段，“飼料召回”如能最終實施，就更加明確了“生產(chǎn)企業(yè)自身作為第一法律責任者”的身份，對于督促和規(guī)范其自覺確保飼料和飼料添加劑產(chǎn)品的質(zhì)量安全意義重大。

飼料企業(yè)能否很好地履行“召回”義務(wù)，一則要有嚴密的飼料安全監(jiān)管體系，政府能及時發(fā)現(xiàn)問題飼料，二則要實施懲罰性賠償制度，企業(yè)若拒不召回，損失更慘重。三則要配套操作性較強的政策措施，落實需要落實職能部門之間的協(xié)作、執(zhí)法隊伍人員配置、經(jīng)費等，否則召回難以有效執(zhí)行。

在這方面，我國還需向歐美國家多多“取經(jīng)”。比如在美國，嚴密的食品安全監(jiān)管體系、召回制度以及懲罰性賠償制度是維護食品安全的三大法寶，巨大的違法成本使企業(yè)一般不敢以身試法，根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，美國每年大約都會扔掉價值910億美元的食物，其中很大一部分是由于過了保質(zhì)期，企業(yè)寧肯扔掉，也不敢拿出去忽悠消費者，因為代價太高。

關(guān)注九：加大違法處罰力度

飼料業(yè)違法成本較低，一直被認為是飼料市場魚龍混雜的重要原因。過去非法添加激素類藥品和國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門規(guī)定的其他禁用藥品，僅處罰1萬以上5萬以下的罰款。這種低廉的違法成本與違法所得的潛在暴利相比，確實不能真正起到限制、震懾的作用。

新《條例》明顯加大了打擊違法行為的力度。今后違法生產(chǎn)飼料、飼料添加劑的，最高可處貨值金額10倍的罰款，情節(jié)嚴重的，吊銷、撤銷相關(guān)許可證明文件，生產(chǎn)企業(yè)負責人10年內(nèi)不得從事飼料、飼料添加劑生產(chǎn)經(jīng)營活動；違法經(jīng)營飼料、飼料添加劑的，最高可處貨值金額5倍的罰款，情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照；使用農(nóng)業(yè)部公布禁用的物質(zhì)和對人體具有直接或者潛在危害的其他物質(zhì)養(yǎng)殖動物的，最高可處10萬元罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。農(nóng)業(yè)部和省級飼料管理部門應(yīng)當按照職責權(quán)限公布監(jiān)督抽查結(jié)果，并可以公布具有不良記錄的生產(chǎn)經(jīng)營者名單。

業(yè)內(nèi)人士甚至表示“還可以再嚴厲一些”。像一些添加違禁藥物的企業(yè)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，無論企業(yè)規(guī)模大小，一律全國通報，直接負責人終身禁入飼料和飼料添加劑行業(yè)。當然，處罰僅是手段，借助法律的約束力來切實維護企業(yè)合法權(quán)益，加強行業(yè)自律，促進公平競爭，營建公正透明的商業(yè)環(huán)境才是最終目的。