6月25日，2024中國農(nóng)業(yè)國際經(jīng)貿(mào)合作會(huì)議在北京舉辦。本次會(huì)議由中國國際商會(huì)主辦，以“綠色智啟未來，合作鏈通共贏”為主題。程國強(qiáng)以“加強(qiáng)國際農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)治理改革合作”為主題進(jìn)行了發(fā)言。

程國強(qiáng)在演講中指出，當(dāng)前，全球每年有7億－8億人深受饑餓威脅，發(fā)展中國家的糧食安全形勢越來越嚴(yán)峻。2022年，亞洲饑餓人口最多，達(dá)到4.02億，占全球食物不足總?cè)丝诘?5%；非洲占比38%（2.82億），拉美占比6%（4300萬）。若糧食安全形勢繼續(xù)惡化，聯(lián)合國2030年零饑餓目標(biāo)很有可能難以實(shí)現(xiàn)。

他指出，當(dāng)前，全球整體上并不缺糧，糧食安全問題實(shí)質(zhì)上是分配結(jié)構(gòu)問題。由于國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力較低、糧食分配的結(jié)構(gòu)性問題嚴(yán)重，許多發(fā)展中國家不得不通過進(jìn)口來彌補(bǔ)國內(nèi)供需缺口，形成了依賴國際市場的糧食供給體系。他還指出，新世紀(jì)以來，全球經(jīng)歷的三次糧食危機(jī)都是由糧食的金融化問題、能源化問題造成的。

“如果發(fā)展中國家國內(nèi)有足夠的糧食生產(chǎn)，或者有糧食安全的基礎(chǔ)設(shè)施，完全可以抵抗這種價(jià)格波動(dòng)。但問題在于，發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在著戰(zhàn)略側(cè)的失誤，因此反復(fù)陷入了糧食危機(jī)。”他呼吁加強(qiáng)國際合作，推動(dòng)以全球糧食安全為導(dǎo)向的全球農(nóng)業(yè)治理機(jī)制改革。

過去30年，世界貿(mào)易組織（WTO）在改善國際農(nóng)業(yè)競爭環(huán)境方面有哪些進(jìn)展，又存在哪些不足？針對(duì)這些問題，程國強(qiáng)對(duì)21世紀(jì)報(bào)道記者一一做出回應(yīng)。

全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易面臨新挑戰(zhàn)

《21世紀(jì)》：過去30年，WTO在改善國際農(nóng)業(yè)競爭環(huán)境方面有哪些進(jìn)展和不足？

程國強(qiáng)：1995年1月1日，WTO正式成立。自烏拉圭回合談判以來，農(nóng)業(yè)治理與改革成效顯著，全球農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入大幅提高，推動(dòng)全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易迅猛增長。過去30年，全球貨物貿(mào)易出口大概增長了3.8倍，進(jìn)口增長了3.9倍，而農(nóng)產(chǎn)品貨物貿(mào)易出口增加了2.9倍，進(jìn)口增加了2.8倍。其中，2018年是一個(gè)分水嶺。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易在1995年至2008年期間快速增長，出口年均增長6.5%，進(jìn)口增長6.4%；但在全球金融危機(jī)后，在2008年至2021年，出口年均增長3.7%，進(jìn)口年均增長3.5%�？傮w來講，自1995年以來，全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易被納入到多邊框架進(jìn)行治理，極大地促進(jìn)了全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。不僅如此，全球主要農(nóng)產(chǎn)品出口國也出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)變化：部分新興國家出口增長較快，巴西已經(jīng)成為全球第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國；從進(jìn)口的角度看，中國成為全球最大農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口市場。

與此同時(shí)，過去30年中，整個(gè)世界發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)了很多新問題，包括前幾年的疫情、最近的地緣政治沖突以及大國關(guān)系的深度調(diào)整，使得WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定難以適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)。因此，改革迫在眉睫。WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定第20條提出了改革機(jī)制，在后來的WTO多哈回合中，農(nóng)業(yè)也始終是最核心的議題，各方希望根據(jù)全球化的趨勢制定新的貿(mào)易規(guī)則，但是僵持了多年的談判最終停了下來。

它的不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，這對(duì)很多農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國（主要是發(fā)展中國家）來說是非常不利的，特別是中國，因?yàn)楫?dāng)前的規(guī)則對(duì)出口國更加有利。近年來，主要糧食出口成員頻繁、長期使用出口限制措施，對(duì)國際糧食供應(yīng)穩(wěn)定性造成了負(fù)面影響，但WTO現(xiàn)行出口限制紀(jì)律較松散，成員在實(shí)施出口限制措施時(shí)也并未嚴(yán)格遵守。第二，全球農(nóng)產(chǎn)品的投機(jī)炒作對(duì)很多國家的糧食安全造成了重大影響，而現(xiàn)有的協(xié)定也沒有相應(yīng)的約束條款。第三，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)協(xié)定對(duì)發(fā)達(dá)國家更有利，因?yàn)樗��?dāng)時(shí)是由美國和歐盟主導(dǎo)制定的，發(fā)展中國家的利益得不到保證。

全球農(nóng)業(yè)治理改革迫在眉睫，但是現(xiàn)在多邊談判陷入僵局，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定蓬勃發(fā)展。但問題是，在CPTPP、RCEP、NAFTA中，農(nóng)業(yè)都被邊緣化了，沒有太大進(jìn)展，因此，我們現(xiàn)在基本面臨的局面是新規(guī)則沒有形成、舊的規(guī)則又有漏洞。

全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)因素更趨復(fù)雜

《21世紀(jì)》：能否具體談?wù)劗?dāng)前全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易面臨的挑戰(zhàn)？

程國強(qiáng)：第一，農(nóng)產(chǎn)品出口供給集中度高，但進(jìn)口相對(duì)分散；糧食貿(mào)易集團(tuán)化趨勢增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)跨國公司擁有全球70%的谷物貿(mào)易。比如，2021年，前五大小麥出口國占到了全球60%的小麥出口，而前五大小麥進(jìn)口國占全球小麥進(jìn)口量不到25%。其他主糧的情況也是如此。用OECD數(shù)據(jù)來看，這種進(jìn)口集中度的趨勢很難扭轉(zhuǎn)，到2032年，小麥的進(jìn)口集中度達(dá)到74%，玉米達(dá)到88%，這對(duì)于進(jìn)口國來講是一個(gè)非常不好的信號(hào)。

第二，農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化利益分配日益不公平，市場開放的好處主要由發(fā)達(dá)國家獲得，發(fā)展中國家的收益占比較低，而且面臨被進(jìn)一步邊緣化的挑戰(zhàn)。大多數(shù)發(fā)展中國家都是農(nóng)業(yè)國，因?yàn)樗鼈兺ǔ�沒有完成工業(yè)化，但主要的糧食出口都是發(fā)達(dá)國家，而發(fā)展中國家主要是進(jìn)口，這樣的不平衡對(duì)于解決全球糧食安全問題非常不利。

第三，自新世紀(jì)以來，全球已經(jīng)經(jīng)歷三次大的價(jià)格波動(dòng)，每次價(jià)格波動(dòng)幅度超過50%，分別在2008年、2012年、2022—2023年。國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)成因更加復(fù)雜，多種沖擊因素的疊加效應(yīng)越來越顯著。除了傳統(tǒng)因素外，非傳統(tǒng)因素的影響也越來越多：比如，農(nóng)產(chǎn)品金融化，糧食成為金融投機(jī)產(chǎn)品，糧價(jià)與美元周期掛鉤；農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易集團(tuán)化，跨國公司控制全球糧食貿(mào)易的90%；農(nóng)產(chǎn)品能源化，玉米等糧食被大量用于生產(chǎn)生物能源，使得油價(jià)波動(dòng)傳導(dǎo)到了糧食市場。

第四，國際農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)治理的制度性缺陷日益顯著，這主要體現(xiàn)在規(guī)則不平衡、約束不充分、改革缺乏動(dòng)力和持續(xù)性以及發(fā)展關(guān)注不足上。

《21世紀(jì)》：規(guī)則的不平衡體現(xiàn)在哪里？

程國強(qiáng)：在補(bǔ)貼規(guī)模上，發(fā)達(dá)成員仍然存在大量補(bǔ)貼空間，發(fā)展中國家只有微量允許。受國內(nèi)政治、社會(huì)等因素的影響，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有典型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)特征，增加容易、削減困難。發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中“黃箱補(bǔ)貼”占比接近3/4，近年來大多以調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)為主，把受WTO約束的“黃箱補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)移到WTO允許的“綠箱補(bǔ)貼”范圍，至2018年發(fā)達(dá)國家“綠箱補(bǔ)貼”占比已上升至81%。目前，發(fā)達(dá)國家仍存在高達(dá)1470億美元的巨額當(dāng)期綜合支持量（AMS）空間，發(fā)展中國家僅130億美元，不足發(fā)達(dá)國家的9%。大量的補(bǔ)貼增加了發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品的出口能力，給發(fā)展中國家?guī)�來了巨大的溢出效�?yīng)。

中國亟需健全自己的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈

《21世紀(jì)》：我國已成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國，但是一直受制于國際市場，不掌握農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)權(quán)。你對(duì)這個(gè)問題怎么看？

程國強(qiáng)：我覺得所謂的“定價(jià)權(quán)”是個(gè)偽命題。以大豆為例，中國每年進(jìn)口1億噸，占全球大豆貿(mào)易的七八成，卻不會(huì)因?yàn)椴少徚看蠖�獲得價(jià)格優(yōu)勢。話語權(quán)掌握在主要的大豆出口國和有市場支配力的企業(yè)手中。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中，點(diǎn)價(jià)交易是最常見的交易方式之一，即以某一月份期貨合約價(jià)格為基準(zhǔn)，加上一定升貼水，以此來確定現(xiàn)貨交易的價(jià)格。目前，中國絕大多數(shù)進(jìn)口的大豆都是由跨國公司以點(diǎn)價(jià)方式賣出的。值得注意的是，在芝加哥期貨交易所進(jìn)行交易的，并不都是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易商，其中高達(dá)80%的參與者都是投機(jī)商。也就是說，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格并不由真實(shí)需求決定，而是在很大程度上受到了投機(jī)行為的影響。比如，如果美聯(lián)儲(chǔ)降息，美元可能會(huì)貶值，投機(jī)者會(huì)大肆炒作農(nóng)產(chǎn)品期貨，使得農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格虛高。

要應(yīng)對(duì)這樣的金融化投機(jī)行為，我們需要更好的全球治理規(guī)則，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品衍生品工具進(jìn)行限制。原本芝加哥期貨交易所對(duì)投機(jī)是有限制的，80%做風(fēng)險(xiǎn)管理的套保，20%做價(jià)格發(fā)現(xiàn)的投機(jī)，但現(xiàn)在比例完全調(diào)轉(zhuǎn)過來了。曾經(jīng)美國的期貨管理委員會(huì)對(duì)非貿(mào)易公司掌握的頭寸是有限制的，但現(xiàn)在是不限量了，這在過去全球糧食危機(jī)期間產(chǎn)生了重大影響，使得大米的價(jià)格從300美元/噸左右漲到了1000多美元/噸。在點(diǎn)價(jià)方式下，我們可能會(huì)面臨巨大的超額成本。我們?cè)��?jīng)做過測算，2023年，同樣9300萬噸的進(jìn)口量，比上一年要多支付100億美元，比2019年要多支付250億美元。

面對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)，中國唯一的應(yīng)對(duì)方法是健全自己的農(nóng)產(chǎn)品國際供應(yīng)鏈。通過中國農(nóng)業(yè)企業(yè)在境外自己投資，建設(shè)倉儲(chǔ)物流、港口碼頭，直接從原產(chǎn)地采購，從而避免以點(diǎn)價(jià)方式跟跨國企業(yè)交易。這是真正改變?nèi)�球農(nóng)業(yè)貿(mào)易格局的方式。中國已經(jīng)成為最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國，但現(xiàn)在70%-80%的農(nóng)產(chǎn)品都是由跨國企業(yè)送到中國的港口，存在巨大的供應(yīng)安全風(fēng)險(xiǎn)。

《21世紀(jì)》：在這樣的背景下，中國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”有怎樣的前景？

程國強(qiáng)：實(shí)際上，機(jī)遇是存在的。比如，中國可以和巴西加強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作。作為大豆出口大國，巴西也很痛苦，出口量雖然巨大，但賺不到多少錢。1995年，巴西的大豆產(chǎn)量才1000多萬噸，出口量僅有幾百萬噸，而隨著中國對(duì)大豆消費(fèi)需求的上漲，巴西的大豆產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，目前在它8000多萬噸的出口中，6000萬噸都是進(jìn)入中國市場的。我們?cè)��?jīng)計(jì)算過，2022年，在巴西收購大豆的價(jià)格是583美元/噸，但是這部分有多少是進(jìn)入本地生產(chǎn)者口袋的，有多少是流出巴西經(jīng)濟(jì)體系之外的？實(shí)際上，絕大部分收益是被跨國公司拿走了，巴西本地的經(jīng)營者并沒有獲得多少好處。

因此，中國農(nóng)業(yè)企業(yè)可以考慮在巴西投資倉儲(chǔ)物流。巴西地廣人稀，倉儲(chǔ)物流修到哪兒，糧食就可以收到哪兒，地開荒就開到哪兒。巴西也沒有多少糧商，只要有糧倉，當(dāng)?shù)厝司蜁?huì)賣糧。關(guān)鍵是要有自己的港口碼頭，因?yàn)楫?dāng)前這些糧食碼頭都是由跨國公司控制的，這是開展大規(guī)模農(nóng)業(yè)貿(mào)易的基礎(chǔ)。

實(shí)際上，以四大糧商為代表的跨國企業(yè)對(duì)中國糧食安全的影響主要就體現(xiàn)在對(duì)中國進(jìn)口供應(yīng)鏈的控制上，它們掌握了倉儲(chǔ)物流、港口碼頭和國際貿(mào)易。但是中國完全可以通過市場化的競爭改變這樣的局面，而且只要中國有意愿進(jìn)行這樣的投資，這個(gè)局面很快就有望改變。投資的難點(diǎn)在于周期比較長，并且投資規(guī)模較大，因此，很可能需要央企帶頭“走出去”。